Die Verhandlungen über den nächsten Mehrjährigen Finanzrahmen (MFF) der Europäischen Union treten in ihre entscheidende Phase ein. Konkret geht es um den Haushalt für die Jahre 2028 bis 2034, der bereits bis Ende 2026 beschlossen werden soll. Hinter den Kulissen herrscht erheblicher Zeitdruck. In Brüssel ist die Sorge offensichtlich, dass eine mögliche europaskeptische Regierung unter Jordan Bardella nach den französischen Präsidentschaftswahlen 2027 zentrale Elemente des neuen Haushaltsprojekts blockieren könnte. Die institutionelle Richtung dieses Haushalts ist eindeutig. Die Europäische Kommission schlägt einen Finanzrahmen von nahezu zwei Billionen Euro beziehungsweise rund 1,26 Prozent des europäischen Bruttonationaleinkommens vor, während das Europäische Parlament sogar eine Ausweitung auf 1,38 Prozent des EU-BNE fordert. Gleichzeitig muss die Union rund 750 Milliarden Euro gemeinsamer Pandemie-Schulden bedienen, deren Rückzahlung dauerhaft in den regulären EU-Haushalt integriert werden soll. Parallel dazu verändert sich die Struktur des Haushalts grundlegend. Die Kommission will die Budgetarchitektur von sieben Rubriken auf vier reduzieren und die Zahl der Programme von 52 auf nur noch 16 zusammenführen. Was vielversprechend als „Vereinfachung“ erscheint, bedeutet politisch eine erhebliche Zentralisierung fiskalischer Steuerung.

Auch die Prioritäten der Union verschieben sich sichtbar. Der neue „European Competitiveness Fund“ soll 451 Milliarden Euro umfassen, während der Verteidigungs- und Weltraumhaushalt auf 131 Milliarden Euro anwachsen würde: eine Verfünffachung gegenüber dem bisherigen Niveau. Dahinter steht offensichtlich auch das Ziel, künftig größere Teile der Ukraine-Unterstützung direkt über den EU-Haushalt finanzieren zu können. Hinzu kommt mit AgoraEU erstmals ein zentralisiertes Programm für Kultur, Medien und „demokratische Werte“, das mehrere bisher getrennte Programme bündeln soll. Gerade von diesen Förderinstrumenten profitieren zahlreiche NGOs, die politisch eng mit der Agenda der Kommission verbunden sind. Die beiden Bereiche, wofür die EU eigentlich am breitesten in der Fläche bekannt ist, die großen Verlierer des neuen MFF: die Gemeinsame Agrarpolitik und die EU-Kohäsionsmittel, aus denen strukturell schwache Regionen unterstützt werden.

Das Ende des Maastricht-Europas

Diese Entwicklung wird in Deutschland bislang erstaunlich wenig wahrgenommen. Die Debatte kreist weiterhin um Nettozahlungen, Rabatte und Verteilungsschlüssel. Tatsächlich geht es längst um die politische Natur der EU selbst.
Was in Brüssel heute unter Begriffen wie „Eigenmittel“, „Flexibilität“ oder „National and Regional Partnership Plans“ verhandelt wird, markiert einen fundamentalen Wandel des europäischen Integrationsmodells. Die EU entfernt sich schrittweise von jener regelgebundenen Ordnung, die sie seit Maastricht geprägt hat. An ihre Stelle tritt eine Union, die sich zunehmend über gemeinsame Finanzierung, strategische Prioritäten und fiskalische Steuerung organisiert. Über Jahrzehnte beruhte die europäische Integration auf einem stillen deutschen Grundsatz: politische Vertiefung ohne echte Fiskalunion. Gemäß den Plänen von Helmut Kohl, und später Wolfgang Schäuble (beide CDU), sollte die EU Binnenmarkt, Rechtsordnung und Kooperationsrahmen sein, aber kein eigenständiger fiskalischer Akteur. Die Maastricht-Kriterien, der EU-Stabilitätspakt und die No-Bailout-Klausel waren Ausdruck genau dieser Philosophie. Integration sollte über gemeinsame Regeln erfolgen, nicht über dauerhafte gemeinsame Verschuldung oder zentrale Budgetpolitik.

Doch genau diese Ordnung beginnt nun zu zerfallen. Denn die Kommission behandelt den Haushalt längst nicht mehr als begrenztes Verteilungsinstrument, sondern als strategisches Steuerungsinstrument für Wettbewerbsfähigkeit, Dekarbonisierung, Verteidigung und geopolitische Handlungsfähigkeit. Damit verändert sich nicht nur die Prioritätensetzung Europas, sondern die Logik seiner Integration selbst. Ironischerweise verbirgt sich gerade hinter der angeblichen „Entbürokratisierung“ der größte politische Sprengstoff. Die bisherigen Programme und Haushaltskategorien existierten gerade deshalb so detailliert, damit die EU-Kommission Mittel nicht nach politischem Ermessen zwischen einzelnen Bereichen verschieben konnte. Die Reduzierung von 52 Programmen auf 16 bedeutet daher weniger eine Entbürokratisierung als eine Entdemokratisierung des Haushalts. Die politische Kontrolle durch EU-Rat und -Parlament wird schwächer, während die Kommission erheblich größeren Spielraum erhält.

Die Entstehung einer europäischen Fiskalexekutive

Besonders sichtbar wird dieser Wandel in den geplanten „National and Regional Partnership Plans“. Künftig sollen Kohäsionspolitik, Landwirtschaft, Migration, Grenzschutz und Sicherheit innerhalb gemeinsamer nationaler Finanzierungsrahmen gebündelt werden. Die EU finanziert damit nicht mehr einzelne Programme oder Projekte, sondern umfassende nationale Gesamtpläne. Entscheidend für die neue Machtstellung der Kommission ist dabei das Prinzip der Konditionalität. Mit dem neuen MFF wird der Rechtsstaatsmechanismus endgültig vom Ausnahmeinstrument zum strukturellen Kern des europäischen Haushalts. Während die Regelung bislang vor allem gegen Staaten wie Ungarn oder Polen eingesetzt wurde, hängt künftig jeder nationale Partnership Plan von der Bewertung der „Rechtsstaatlichkeitsbedingungen“ durch die Kommission ab. Hält Brüssel eine Regierung für nicht konform, bleiben die Mittel nicht einfach blockiert, sondern können gezielt in Programme für „Zivilgesellschaft“ oder „europäische Werte“ umgeleitet werden. Damit verschiebt sich die Union von einer regelgebundenen Haushaltsordnung zu einem System dauerhafter politischer Hebelwirkung.
Ähnlich verhält es sich bei den neuen Eigenmitteln, oder dem Euphemismus für EU-Steuern. Einnahmen aus Emissionshandel, CO₂-Grenzausgleich oder Unternehmensabgaben sollen künftig direkt europäische Verpflichtungen finanzieren.
Auch gemeinsame Schuldenaufnahme war kein einmaliger Krisenmechanismus. Was während der Covid-Pandemie unter dem Titel „NextGenerationEU“ als historische Ausnahme verkauft wurde, entwickelt sich schrittweise zur fiskalischen Normalität Europas. Sie war der Präzedenzfall für eine Union, die beginnt, dauerhafte gemeinsame Fiskalinstrumente aufzubauen.

Deutschlands strategischer Widerspruch

Gerade darin liegt Deutschlands strategisches Problem. Die Bundesrepublik denkt Europa weiterhin in den Kategorien der alten Ordnung. Noch immer dominieren Begriffe wie Subsidiarität, regionale Kohäsion und fiskalische Stabilität die deutsche Debatte. Die Stellungnahmen des Bundesrates illustrieren diese Denkweise nahezu idealtypisch. Die Länder verteidigen Kohäsionsfonds, INTERREG-Programme und regionale Sichtbarkeit europäischer Förderung als zentrale Legitimation der Union. Gleichzeitig beschreibt selbst CDU-Bundeskanzler Friedrich Merz diesen Wandel inzwischen offen, wenn auch in einer Sprache, die den Widerspruch der deutschen Position sichtbar macht: Er fordert eine „grundlegende Modernisierung“ des EU-Haushalts, um Europa in einer Welt amerikanischer, chinesischer und russischer Großmachtpolitik als eigenständige Macht zu stärken; gleichzeitig kritisiert er, dass noch immer „über zwei Drittel“ des Budgets in „Umverteilung und Subventionen“ flössen, und verlangt eine stärkere Konzentration auf Wettbewerbsfähigkeit, Verteidigung und strategische Investitionen. Doch genau darin liegt die eigentliche historische Verschiebung. Ein Europa, das geopolitisch handeln, industrielle Souveränität entwickeln und sicherheitspolitisch unabhängig werden soll, benötigt zwangsläufig jene zentralisierte Fiskalkapazität, die Deutschland jahrzehntelang zu begrenzen versuchte. Die deutsche Bundesregierung versucht damit heute zwei Europamodelle gleichzeitig zu verteidigen: das alte Maastricht-Europa — regelgebunden, subsidiär und fiskalisch begrenzt — und gleichzeitig ein neues geopolitisches Europa, das strategisch, investiv und fiskalisch handlungsfähig sein soll. Doch diese beiden Modelle werden zunehmend unvereinbar.

Machtverschiebung von Regeln zur exekutiven Willkür

Besonders sichtbar wird dieser Wandel im Konflikt zwischen den sogenannten „Freunden der Kohäsion“, einer Ländergruppe aus 15 Nettoempfängern, und den frugalen Nettozahlern. Während süd- und osteuropäische Staaten größere gemeinsame Finanzierungskapazitäten und eine Verstetigung gemeinsamer Verschuldung fordern, insistieren Schweden, die Niederlande oder Dänemark weiterhin auf fiskalischer Begrenzung. Die schwedische Europaministerin Jessica Rosencrantz formulierte dies ungewöhnlich offen: „Das Volumen des Haushalts muss deutlich runterkommen. Wir können nicht mehr zahlen.“ Auch die deutschen EU-Vertreter in Brüssel sagten, dass eine deutliche Ausweitung des Haushaltsvolumens, wie sie von der Kommission vorgeschlagen werde, nicht tragfähig sei und Deutschlands Nettozahlerposition „unverhältnismäßig“ verschlechtern würde. Zugleich lehnte Berlin eine Verschiebung der Rückzahlung gemeinsamer EU-Schulden mit Verweis auf „politische Verpflichtungen“ ab.
Doch der Streit dreht sich allerdings längst nicht mehr um die Frage, ob die EU in welchem Ausmaß fiskalisch-politisch handelt. Er dreht sich nur noch darum, wie stark, wofür und unter wessen Kontrolle.

Selbst das Europäische Parlament beginnt inzwischen, die institutionellen Konsequenzen dieser Entwicklung offen zu problematisieren. Denn fiskalische Flexibilität ist niemals neutral. Sie verschiebt Macht von regelgebundenen Verfahren hin zur Exekutive. Die Debatte um die Flexibilisierung des Haushalts ist deshalb in Wahrheit eine Debatte über Machtkonzentration innerhalb der Union. Die EU-Kommission ist quasi schon als der größte politische Profiteur gesetzt, und damit insbesondere auch Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen (CDU). Genau das macht den gegenwärtigen Moment für Deutschland so bedeutend. Die Merz-Regierung versucht weiterhin, eine geopolitische Union mit den fiskalischen Realitäten der Mitgliedstaaten und den politischen Ambitionen der Kommission zu vereinbaren. Der neue Mehrjährige Finanzrahmen zwingt die Merz-Regierum damit, eine Frage offen zu beantworten, die es systematisch zu umgehen versucht: Soll Europa weiterhin eine regelgebundene Wirtschaftsordnung bleiben oder entwickelt es sich zu einer politischen Union mit eigener fiskalischer Handlungsfähigkeit?
Genau darin liegt die eigentliche Bedeutung des neuen europäischen Budgets. Und genau darin liegt Deutschlands letzter Maastricht-Moment.

Dieser Gastbeitrag stammt von Richard J. Schenk, Research Fellow am MCC Brüssel.