Ungarn hat sich wieder einmal als das Haupthindernis auf dem Weg der Ukraine in die Europäische Union erwiesen. Am 15. Juni eröffnete Brüssel für Kiew den ersten der sechs Verhandlungscluster mit dem Thema „Grundlagen“. Diese Cluster sind große thematische Blöcke, innerhalb derer die Übereinstimmung der nationalen Gesetzgebung und Institutionen mit den EU-Standards bewertet wird. Der „Grundlagen“-Cluster ist dabei wahrscheinlich der aufwendigste: Es geht um die Reform der öffentlichen Verwaltung, des Justizwesens und anderer zentraler Institutionen. Die ukrainische Führung war mehrfach davon ausgegangen, dass die übrigen Cluster entweder gleichzeitig oder nacheinander, aber ohne größere Unterbrechungen eröffnet würden. Dazu ist es nicht gekommen. Am 14. Juli wurde lediglich der sechste Cluster, „Auswärtige Beziehungen“, eröffnet. Ungarn blockierte das Vorankommen in den anderen Bereichen, und an dieser Situation dürfte sich bis zum Herbst nichts ändern.

Ungeöffnet bleibt auch der für die Ukraine besonders heikle fünfte Cluster – „Ressourcen, Landwirtschaft und Konnektivität“. Der ukrainische Agrarsektor bereitet den europäischen Bauern seit Langem Sorgen; sie sehen in ihm einen potenziell übermächtigen Konkurrenten. Gerade hier ist deshalb in jedem Fall mit den härtesten Verhandlungen zu rechnen – und mit dem Versuch, Kiew Bedingungen abzuringen, die den Handlungsspielraum des ukrainischen agrarindustriellen Komplexes nach einem EU-Beitritt beschneiden. Warum also bremst die Regierung von Péter Magyar EU-Kurs der Ukraine erneut aus? Die öffentliche Begründung liegt bereits vor: Magyar hält es für falsch, nahezu unmittelbar nach der Eröffnung des ersten Clusters sämtliche Verhandlungsbereiche freizuschalten. Ein solches Vorgehen, so Magyar, würde den Eindruck einer beschleunigten Mitgliedschaftsperspektive der Ukraine erwecken und sie gegenüber anderen Kandidaten – vor allem Albanien und Montenegro, die seit Jahren die notwendigen Reformen umsetzen – privilegieren. Doch die Frage der Erweiterungsreihenfolge ist wohl bei Weitem nicht der einzige Grund.

Balkan, Transkarpatien und Magyars innenpolitische Baustellen

Magyar verwehrt der Ukraine die europäische Perspektive nicht grundsätzlich. Seine Position läuft darauf hinaus, dass Kiew keine Chance bekommen dürfe, den Verhandlungsprozess erheblich schneller zu durchlaufen als die Länder des Westbalkans. In diesem Sinne setzt die jetzige ungarische Regierung zum Teil die Linie Orbáns fort, der ebenfalls konsequent eine Beschleunigung der EU-Erweiterung auf dem Balkan gefordert hatte. Doch es gibt ein weitaus unmittelbareres Problem: die Lage der ungarischen Minderheit in der Ukraine. Dass diese Frage für die bilateralen Beziehungen von zentraler Bedeutung ist, räumt auch die ukrainische Seite ein. Gleichzeitig unternimmt Kiew bislang keine Schritte, die den Streit endgültig beilegen könnten. Und dabei geht es nicht allein um das Verhältnis zu Budapest. In der Frage der Rechte nationaler Minderheiten ist das Team von Wolodymyr Selenskyj wegen möglicher Folgen für die gesamte Sprach- und Minderheitenpolitik des Staates zu äußerster Vorsicht gezwungen.

Eine Ausweitung der Rechte für den Gebrauch der ungarischen Sprache könnte ähnliche Forderungen anderer Minderheiten nach sich ziehen. Noch heikler dürfte für Kiew die Frage der russischsprachigen Bürger der Ukraine werden, deren Zahl mehrere Millionen beträgt. Sollten die europäischen Institutionen beginnen, die allgemeinen Standards zum Schutz von Sprachrechten konsequent auf die Ukraine anzuwenden, würde die Debatte unweigerlich weit über Transkarpatien hinausreichen. Auch Magyars eigene Lage im Inneren ist beileibe kein Grund zur Entspannung. Das Parlament, in dem die Partei des Ministerpräsidenten über eine verfassungsändernde Mehrheit verfügt, hat einen groß angelegten Umbau des Staatsapparats in Angriff genommen – unter dem Motto der „Wiederherstellung der Machtbalance“ nach 16 Jahren Fidesz-Herrschaft. Das Paket der Verfassungsänderungen sah unter anderem die vorzeitige Amtsenthebung des noch unter Orbán ernannten Präsidenten Tamás Sulyok vor. Magyar begründete dies mit einem massiven Vertrauensverlust des Staatsoberhaupts. Sulyok leistete am Ende keinen Widerstand – und unterzeichnete die entsprechenden Änderungen.

Schrumpfende Spielräume für Zugeständnisse an Kiew

Im nächsten Schritt traten Probleme auf; Magyar schlug Judit Polgár für das Präsidentenamt vor, eine der bekanntesten ungarischen Sportlerinnen und die stärkste Schachspielerin der Geschichte. Da der ungarische Präsident vorwiegend zeremonielle Aufgaben wahrnimmt, schien ihr fehlendes politisches Gewicht für sich genommen kein unüberwindbares Hindernis zu sein. Für die neue Regierung hätte ihre Wahl zum leuchtenden Symbol der Machterneuerung und zugleich zu einer Figur des nationalen Konsenses werden können. Doch Polgár lehnte ab. Der Versuch, die Präsidentenfrage zügig zu klären, scheiterte. Die Amtsgeschäfte gingen übergangsweise auf Parlamentspräsidentin Ágnes Forsthoffer über, wobei diese Übergangsphase auf 30 Tage befristet ist. Für Magyar, der die Kandidatur Polgárs persönlich vorangetrieben hatte, wurde die Episode zu einem spürbaren politischen Rückschlag.
Fidesz nutzte die Situation umgehend und stellte sie als Beispiel für ein „Regieren per Facebook“ dar. Orbán, der sich bis dahin verhältnismäßig selten in das tagespolitische Ringen eingeschaltet hatte, kündigte den Übergang seiner Partei zur Offensive gegen die Magyar-Regierung an. Dabei verknüpfte er die innenpolitische Oppositionskampagne ausdrücklich mit der Europapolitik: „Teil des Widerstands ist auch, dass wir einen beschleunigten EU-Beitritt der Ukraine nicht zulassen werden.“

Unter solchen Vorzeichen schrumpft der Spielraum für Zugeständnisse an Kiew objektiv. Sollte die neue Regierung zügig von den populärsten außenpolitischen Forderungen ihrer Vorgänger abrücken, bekäme Fidesz eine willkommene Gelegenheit, ihr vorzuwerfen, der Machtwechsel habe die ungarische Position auf der internationalen Bühne geschwächt. Das gilt insbesondere für jenen Punkt, den Magyar selbst zur Bedingung für einen Politikwechsel gegenüber der Ukraine gemacht hat. Nach seinem Amtsantritt erklärte er, er sei bereit, die Blockade der ukrainischen EU-Integration aufzuheben, sobald mit Kiew Einvernehmen über die Rechte der ungarischen Minderheit erzielt sei. Nach den Worten des ungarischen Ministerpräsidenten habe sich die ukrainische Seite verpflichtet, alle elf Forderungen Budapests zu erfüllen, und habe die entsprechenden Bestimmungen in den EU-Aktionsplan zum Schutz nationaler Minderheiten aufgenommen. Doch diese Vereinbarungen haben bislang keine praktische Umsetzung gefunden. Nennenswerte Schritte Kiews zu ihrer Umsetzung – selbst vorbereitender Natur – blieben aus. Für Budapest liefert das eine handfeste Begründung, die nächsten Cluster nicht zu öffnen.

Steckt hinter dem ungarischen Veto Brüssel?

Es gibt noch eine andere Lesart des Geschehens, die weit weniger offensichtlich und zu einem gewissen Grad verschwörungstheoretisch anmutet, jedoch nicht zwingend jeder Grundlage entbehrt: Demzufolge kommt die ungarische Haltung nicht allein Magyar selbst gelegen; über Budapest ließe sich der Prozess der ukrainischen EU-Integration auch auf der Ebene der Europäischen Union selbst stillschweigend verlangsamen, während die Europäische Kommission sich die Möglichkeit bewahrt, öffentlich als entschiedenste Befürworterin eines raschen Vorankommens Kiews aufzutreten. Die europäischen Eliten haben gegenüber der ukrainischen Führung zunehmend eigene Vorbehalte entwickelt. Diese betreffen vor allem die Machtkonzentration beim Präsidenten sowie die weiterhin ausstehende Stärkung der Unabhängigkeit der Justiz und der Strafverfolgungsbehörden von der Bankowa-Straße. Damit verbunden ist auch die Forderung, eine Reihe von Gesetzesvorhaben aus der sogenannten Kachka-Kos-Liste zu verabschieden, die Mechanismen externer Kontrolle und institutionelle Garantien ausweiten.

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Selenskyj scheint es mit der Erfüllung all dieser Forderungen nicht sonderlich eilig zu haben. Daraus speist sich die Vermutung, der Druck auf Kiew werde über mehrere Kanäle gleichzeitig ausgeübt – und die Verlangsamung der Beitrittsverhandlungen sei eines der Druckmittel. Eine derartige Abstimmung zwischen Budapest und der Europäischen Kommission nachzuweisen, ist indes schwierig. Politisch aber ist die gegenwärtige Lage für Brüssel durchaus komfortabel: Die Kommission kann weiterhin ihre Unterstützung für die EU-Mitgliedschaft der Ukraine demonstrieren, ohne zugleich die Verantwortung für ein zügiges Voranschreiten der Verhandlungen in den schwierigsten Bereichen übernehmen zu müssen.